Reformy na evropské železnici v souvislosti se směrnicí 91/440/EHS

Historie železnic na území Česka

V dobách, kdy železnice vznikala (19. století), bylo obvyklé, že jedna společnost trať postavila, vlastnila a zároveň provozovala na ní dopravu. Na území jednoho státu tak vzniklo více správců infrastruktury, a tím i dopravců, což se odrazilo na provozním uspořádání stanic (např. Všetaty), nebo dokonce i vzniku některých tratí (046 Hněvčeves–Smiřice, která napojovala cukrovar ve Smiřicích na síť tratí České obchodní dráhy; přitom Smiřice již byly obsluhovány Jihoseveroněmeckou spojovací dráhou).

(Nejen) v domácích podmínkách došlo ze strany politiků k pochopení strategického významu železnice a jejímu zestátnění – v Předlitavsku vznikla v roce 1884 společnost Císařsko-královské státní dráhy, která postupně zestátnila většinu soukromých drah. Spolu se vznikem Československa její úlohu převzaly Československé státní dráhy, jež s výjimkou období protektorátu fungovaly až do rozdělení České a Slovenské Federativní Republiky. Prvního ledna 1993 tak vznikly nástupnické organizace České dráhy (ČD) a Železnice Slovenskej republiky (ŽSR).

Směrnice Rady ES a možné přístupy k dalšímu vývoji

Následující vývoj ovlivnila směrnice Rady Evropských společenství 91/440/EHS ze dne 29. července 1991 o rozvoji železnic Společenství. Jejím účelem je přizpůsobit železnice požadavkům jednotného trhu, zvýšit jejich výkonnost a umožnit vstup nových nebo existujících státních dopravců na stávající železniční tratě. Toho má být docíleno mimo jiné zaručením nezávislosti řízení železničních podniků a zároveň „oddělením správy železniční infrastruktury od poskytování dopravních služeb železničními podniky, přičemž oddělení účetnictví je povinné, organizační a institucionální oddělení je dobrovolné“. Oddělené účetnictví zakazuje křížové financování provozu např. z poplatků za použití dopravní cesty od jiných dopravců, které by majoritního dopravce zvýhodňovalo. Dále se ve směrnici hovoří o tom, že členské státy mají vyvíjet vhodné mechanismy na snížení zadlužení státních železničních společností. Dluhy vznikly v minulosti provozováním dopravy v závazku veřejné služby a neexistencí propracovaného systému finančních kompenzací. Zatímco do té doby zadlužení příliš nepřekáželo, na liberalizovaném trhu železniční dopravy by dluhy státní dopravce znevýhodňovaly a vedly by k jejich zániku.

Zaměřme se nyní na způsob oddělení provozování dráhy od osobního i nákladního dopravce. Existují v zásadě dva přístupy [4] – institucionální a organizační. V prvním případě jde o oddělení v rámci jednoho podniku. V souladu se Směrnicí je tedy účetníctví odděleno při existenci společných řídicích a kontrolních subjektů, byť separované řídicí struktury existují i na úrovni obou divizí podniku. Organizační přístup naopak spočívá v úplném oddělení funkcí do dvou nezávislých podniků. Touto cestou se vydala i Česká republika vznikem státní organizace Správa železniční dopravní cesty a akciové společnosti České dráhy v roce 2003. Následný vývoj v Česku by ale vydal na samostatný článek, a proto není součástí tohoto evropského přehledu.

Reklama na Správu železniční dopravní cesty v Praze hl. n., 11. 7. 2019 © Dominik Havel

Dělení státních železničních podniků v Evropě

Následující text se zaměřuje na vzorové příklady reorganizací v Evropě a dále situaci v sousedních zemích České republiky.

Švédsko

Průkopníkem oddělování provozování dráhy od dopravce a vzorem organizačního přístupu se stalo Švédsko. Na počátku refomních opatření stála neuspokojivá situace státních drah Statens Järnvägar (SJ). Za účelem snížení ztrátovosti se stát již od roku 1963 spolupodílel na financování železniční dopravy na vybraných tratích, jiné tratě se naopak se souhlasem státu mohly zrušit. Hospodářské výsledky SJ se bohužel příliš neměnily, a tak se v roce 1979 přikročilo k decentralizaci železniční dopravy a založení 21 regionálních organizátorů dopravy, kteří měli na starost železniční i autobusovou dopravu v regionu. V roce 1985 se účetně oddělilo provozování dráhy od osobního a nákladního dopravce, což bylo v roce 1988 završeno vznikem nového správce infrastruktury (státního podniku) Banverket, zatímco SJ měly na starost osobní a nákladní dopravu. Tento krok se stal vzorem pro chystanou směrnici 91/440/EHS.

Banverket měl zajištěn přísun financí od státu pro modernizaci železniční sítě, zatímco SJ financovaly nová vozidla převážně skrze leasing. V roce 1996 se otevřel trh nákladní dopravy, zatímco pravomoci organizátorů posílily a byl například zakázán otevřený vstup na trh regionální železnční dopravy. O tři roky později byly zásadním způsobem sníženy poplatky za použití dopravní cesty v reakci na levnou konkurenci autobusových dopravců. Zároveň SJ předaly zbylá kolejiště (ranžíry, přístavy) správci infrastruktury Banverket.

Dopravce SJ se v roce 2001 transformoval do podoby akciové společnosti SJ AB (AB = a. s.), přičemž nákladní doprava byla vyčleněna do společnosti Green Cargo AB a nádražní budovy, informační systémy, výpravčí, údržba a úklid přešli pod Swedcarrier Holding, zastřešující více společností, z nichž některé byly privatizovány (informační systémy, výprava vlaku). V roce 2010 došlo k zániku Banverket a převedení železnice do správy Trafikverket, která má na starost vedle železnice i pozemní komunikace.

Dnes osobní železniční dopravu provozují SJ AB a jiní dopravci na nejvytíženějších relacích na komerční bázi. Na ostatní dálkové relace vypisuje stát nabídková řízení, kterých se může účastnit více dopravců. Vítězný dopravce pak za provozování osobní železniční dopravy pobírá kompenzace. Podobný model byl zvolen pro regionální dopravu, kde organizátorem a objednatelem výkonů jsou provincie nebo regiony. V mnoha případech jsou vozidla majetkem regionálních organizátorů dopravy, a to často již od přelomu století, případně státního vozidlového poolu Nordwaggon AB ze skupiny Swedcarrier Holding. Roli úřadu pro přístup k železniční infrastruktuře zde zastupuje Trafikverket.

Hlavní aktéři na švédské železnici (stav z roku 2003). Zdroj: [5]

Velká Británie

Dalším výrazným příkladem v privatizaci železnic je Velká Británie, která ze všech evropských zemí postupovala nejdůkladněji. Státní podnik British Rail byl událostí Transport Act 1993 s účinností od 1. dubna 1994 rozdělen na více než sto různých společností. Privatizována byla veškerá drážní infrastruktura, která tímto aktem přešla pod společnost Railtrack. Výkony v osobní dopravě byly seskupeny do geografických provozních celků. Dopravci (mj. přešlí z trhu autobusové dopravy), kteří zvítězili v nabídkových řízeních, získali koncesi na provozování železniční osobní dopravy, která vymezuje také právo exkluzivity dopravce. Za účelem jednotného vystupování dopravců na veřejnosti vznikla marketingová společnost National Rail. Stát si také vymezuje právo na regulaci jízdného v osobní dopravě, které se každoročně valorizuje.

Privatizace byla ukončena v roce 1997. Počty cestujících sice zprvu vzrostly, soukromý sektor však zanedbal údržbu tratí, což vedlo k tragickým nehodám. Obraz společnosti Railtrack na veřejnosti byl značně narušen, a tak ji akcionáři rozpustili. Stát si železniční infrastrukturu zpětně odkoupil za 500 milionů liber a svěřil ji státní společnosti Network Rail Ltd., založené v roce 2002.

Zatímco infrastruktura je podruhé znárodněná (poprvé byla železnice znárodněna do roku 1947), v osobní dopravě stále funguje systém koncesí. Britská železnice patří v Evropě z pohledu cestujícího k těm nejdražším, jelikož její provoz není financován z veřejných zdrojů. Případy, kdy někteří dopravci mají problémy s vypravením vozidel, však dokazují, že vysoké jízdné nepřináší vysokou kvalitu služeb. V současné době je systém koncesí postižen koronavirovou krizí. Koncem března 2020 se proto britská vláda rozhodla sejmout z dopravců riziko nákladů i tržeb na dobu šesti měsíců [12]. Existují spekulace, že tento krok znamená úplný konec koncesního modelu v Británii.

Privatizace zcela minula Severní Irsko, kde naopak jeden státní podnik Northern Ireland Railways provozuje dráhu a zároveň plní roli dopravce. Naprosto stejná situace je i v Irsku, jehož unitárním podnikem je Iarnród Éireann.

Německo

Po znovusjednocení Německa se připravovalo i sjednocení obou státních železničních podniků – Deutsche Bundesbahn (západ) a Deutsche Reichsbahn (východ). Výchozí stav železnic na obou stranách železné opony byl značné odlišný. Zatímco na Západě byla role železnice přirozeně utlumována vzrůstajícím automobilismem, se kterým DB bojovala vysokou kvalitou nabízených služeb, východní železnice byla postižena již po druhé světové válce válečnými reparacemi směrem k Rusku, které vedly například k masovému vytrhávání druhých traťových kolejí. Další ránu představoval samotný akt sjednocení a oslabení hospodářství v bývalé NDR, jež vedlo k propadu výkonů v nákladní dopravě. Na nutnou rekonstrukci železniční infrastruktury Deutsche Reichsbahn bylo v roce 1990 vyčleněno 100 mld. marek.

Samotná Bahnreform proběhla 1. ledna 1994. Obě společnosti byly sjednoceny do nově založené Deutsche Bahn AG (AG = a. s.), která byla osamostatněna od politického vlivu a oddlužena převedením dluhů na stát. Zároveň byl založen státní útvar Bundeseisenbahnvermögen, do jehož správy patří nemovitosti nepotřebné pro provozování drážní dopravy, drážní lékaři, pojišťovny, byty a další. O dva roky později prošla železniční doprava regionalizací (převedení agendy související se zajištěním regionální dopravy ze spolkové úrovně na spolkové země).

Dne 1. ledna 1999 v rámci holdingu DB AG vzniklo pět nezávislých akciových společností:

• DB Reise & Touristik AG (dnes DB Fernverkehr) – osobní železniční dálková doprava,
• DB Regio AG – osobní regionální doprava,
• DB Cargo AG (později Railion a DB Schenker Rail, dnes opět DB Cargo) – nákladní doprava,
• DB Netz AG – infrastruktura jako tratě, trolejové vedení, návěstidla apod.,
• DB Station & Service AG – nádraží; v letech 2002–2010 cca polovina nádraží prodána privátním subjektům.

Spolkové země či jimi založení koordinátoři dopravy vypisují nabídková řízení na zajištění dopravní obslužnosti, na kterou přispívá stát (Regionalisierungsmittel). Zprvu byla DB doplňována malými dopravci (často ve vlastnictví zemí nebo regionů), postupem času se však začaly prosazovat nadnárodní koncerny, z nichž velká část je ve vlastnictví zahraničních státních dopravců (Abellio – NS, Netinera – Trenitalia, Keolis – SNCF, Vias – DSB, SBB GmbH – SBB). V soutěžích je obrovský tlak na cenu, který se nezměnil mezi prvním a druhým kolem vypisování soutěží (obvykle po 15 letech), což ve druhém případě vede k šetření na personálu, vozidlech a v konečném důsledku i spolehlivosti.

Talent 2 dopravce Abellio přijíždí do durynské Gothy, 14. 4. 2017 © Dominik Havel

Oproti tomu v dálkové železniční dopravě má DB monopol, pokud zanedbáme několik vlaků ÖBB Nightjet a Flixtrain. Hlavním konkurentem DB se tak stává autobusová doprava, která po otevření trhu (a vůbec povolení vnitrostátní dálkové autobusové dopravy v Německu) v roce 2013 postupně přešla v monopol dopravce Flixbus. V souvislosti s Bahnreform zrušila DB Fernverkehr řadu spojení v čele s vlaky InterRegio (IR), které byly nově provozovány na komerční riziko dopravce. Některé linky IR byly převedeny do kategorie InterCity (IC), velká část však byla zrušena a po částech nahrazena vlaky RegionalExpress (RE), případně InterRegioExpress (IRE) v objednávce spolkových zemí. V posledních letech se DB ke konceptu IR vrací provozováním (nejen) souprav IC2 (Bombardier Twindexx), které obsluhují i menší sídla na trase a na některých linkách je povolena přeprava s jízdenkami pro regionální dopravu (např. Stuttgart–Singen), skrze které se dopravce dostane k penězům od daňových poplatníků. Další výraznou obětí vývoje jsou noční vlaky (přesněji řečeno ubytovací vozy), jejichž provoz byl ukončen v prosinci 2016 s výraznými dopady na možnost provozování noční dopravy v celé střední Evropě. Lůžkové vozy byly odprodány ÖBB, které je využily pro expanzi noční dopravy mimo jiné právě do Německa. Dlouhodobým středem pozornosti DB Fernverkehr je vysokorychlostní doprava a flotila souprav InterCityExpress (ICE).

Možným odůvodněním monopolu DB v dálkové dopravě jsou vysoké poplatky za použití dopravní cesty, které si DB účtuje v rámci holdingu. Takový příjem je výhodný jak pro stát, kterému se odvádí ve formě dividend, tak pro DB AG, která má dostatek prostředků na zahraniční investice v nedrážních oborech (logistika, autobusová doprava – Arriva…). Právě zde se ukazuje jasná nevýhoda institucionálního rozdělení.

Jeden vlak jako IC a zároveň RE – realita na trase Stuttgart–Singen, 27. 8. 2018 © Dominik Havel

Rakousko

K institucionálnímu oddělení infrastruktury od dopravce došlo 1. ledna 2005. ÖBB-Holding AG má následující hlavní součásti:

• ÖBB-Personenverkehr AG – osobní doprava,
• Rail Cargo Austria AG – nákladní doprava,
• ÖBB-Infrastruktur AG – infrastruktura.

Oproti DB není u ÖBB oddělena osobní regionální a dálková doprava. Regionální a většina dálkové dopravy jsou totiž v Rakousku provozovány v závazku veřejné služby přímým zadáním. Mezi politiky a ÖBB panují většinou dobré vztahy, což má za následek dodržování zvykového práva a vysoké kompenzace za vlakokilometr. Jedinou reálnou konkurencí ÖBB je dopravce WESTbahn operující mezi Vídní a Salcburkem.

Švýcarsko

Transformace SBB do akciové společnosti proběhla 1. ledna 1999. Členění se podobá ÖBB s tím, že ve Švýcarsku je navíc SBB Immobilien, spravující hodnotné nemovitosti na drážních pozemcích. Ve Švýcarsku sice existuje více železničních dopravců, vzhledem ke koncesnímu modelu a zvykovému právu si však nekonkurují. Konkurenci nepředstavuje ani regulovaná dálková autobusová doprava.

Naklápěcí jednotka RABDe 500 přijíždí do Moutier, 7. 6. 2018 © Dominik Havel

Slovensko

Vývoj na Slovensku se značně podobá Česku s tím rozdílem, že od unitárního drážního podniku se odtrhl dopravce. Dne 1. ledna 2002 se od Železníc Slovenskej republiky (ŽSR) odtrhla Železničná spoločnosť, a. s., jež se v roce 2005 rozdělila na akciové společnosti Železničná spoločnosť Slovensko (ZSSK) a Železničná spoločnosť Cargo Slovakia (ZSSK Cargo).

Polsko

Tradičním železničním podnikem v Polsku jsou Polskie Koleje Państwowe (PKP), v rámci kterých došlo ke změnám. Jako první se oddělila infrastruktura i provoz na širokorozchodné trati mezi Ukrajinou a Katovicemi (PKP Linia Hutnicza Szerokotorowa), a to v roce 2000. V roce 2001 se PKP S.A. rozdělila (mimo jiné) na následující společnosti:

• PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. – infrastruktura,
• PKP Informatyka Sp. z o.o. – IT služby,
• Przewozy Regionalne sp. z o.o (od 23. 1. 2020 POLREGIO sp. z o.o., společnost už dříve vystupovala pod značkou Polregio) – regionální doprava,
• PKP Intercity S.A. – dálková doprava,
• PKP Cargo S.A. – nákladní doprava,
• PKP Szybka Kolej Miejska w Trójmieście Sp. z o.o. – osobní doprava v gdaňské aglomeraci.

Jako první je vhodné se pozastavit nad definicí správce infrastruktury PKP PLK jako akciové společnosti. Akciová společnost PKP S.A. má totiž v PKP PLK pouze 13,6% podíl, zbylých 86,4 % vlastní přímo stát. Z tohoto důvodu nelze Polsko jednoznačně přiřadit k institucionálnímu nebo organizačnímu přístupu. Dále stojí za zmínku, že dvě třetiny PKP Cargo S.A. byly privatizovány a tato společnost odkoupila českého dopravce AWT (dnes PKP Cargo International a. s. se sídlem v Ostravě). Společnost se zabývá jak nákladní dopravou, tak provozováním vleček na Ostravsku.

V osobní dopravě v Polsku vzrůstá vliv vnitřních dopravců, které si zakládají jednotlivá vojvodství. Dopravci Polregio tak většinou zbývají výkony přes jejich hranice. Noví dopravci částečně přináší větší komfort přepravy v nových či modernizovaných soupravách, neblahým důsledkem této regionalizace je však tarifní dezintegrace na polské železnici.

Souhrnná mapa

Způsob rozdělení železničních podniků v EU, ESVO a Velké Británii
(podklad: Blank map of Europe, Wikipedia Commons, licence CC BY-SA 2.5)

Poznámky:

• Francie používala až do roku 2014 organizační přístup, poté byla infrastruktura převedena do správy SNCF.
• V letech 2005–2013 platilo v Belgii podobné rozdělení jako dnes v Polsku – 80 % správce infrastruktury Infrabel vlastnil stát, 20 % dopravce NMBS/SNCB. Od roku 2014 je stát jediným vlastníkem Infrabel.
• Lucemburský dopravce a provozovatel dráhy CFL nepatří jen Lucembursku, 4 % vlastní Belgie a 2 % Francie.
• Řecko v roce 2017 prodalo svého státního dopravce TrainOSE italským drahám Ferrovie dello Stato Italiane.
• Maďarsko v roce 2008 prodalo svého státního nákladního dopravce MÁV Cargo rakouskému státnímu dopravci Rail Cargo Austria. V roce 2010 následovalo přejmenování na Rail Cargo Hungaria.
• Lichtenštejnsko nemá ani provozovatele dráhy, ani dopravce. Trať Feldkirch (A) – Buchs SG (CH), která prochází přes území Lichtenštejnska, provozuje ÖBB-Infrastruktur.

Jak je vidět, způsob provedení železničních reforem nezávisí ani na vyspělosti země, ani na hustotě provozu železniční dopravy. Příklady Francie a Belgie zároveň ukazují, že způsob rozdělení lze v průběhu času měnit.

Dnes jsou železniční podniky v 12 zemích rozděleny institucionálně (např. Německo) a ve 14 zemích organizačně (např. ČR). Polsko nelze jednoznačně přiřadit. Jedinou zemí EU, ve které stále funguje unitární železniční podnik, je Irsko, které je však z pohledu železniční dopravy atypické jak odděleným ostrovním provozem, tak rozchodem 1600 mm.

Zdroje

[1] HISTORIE ŽELEZNIČNÍCH TRATÍ ČR [online]. P. Sekera, 2011 [cit. 2020-03-20]. Dostupné z: http://historie-trati.wz.cz/

[2] ŠTEFEK, Petr. Liberalizace osobní železniční dopravy v Česku. Stránky přátel železnic [online]. Brno: Spolek přátel železnic, 2002, 2011 [cit. 2020-03-20]. Dostupné z: https://spz.logout.cz/provoz/lib_cz.html

[3] Směrnice Rady 91/440/EHS ze dne 29. července 1991 o rozvoji železnic Společenství. Brusel, 1991, 91/440/EHS. Dostupné také z: https://esipa.cz/sbirka/sbsrv.dll/sb?DR=SB&CP=31991L0440

[4] ŠPETLÁK, Petr. Liberalizace trhu s železniční dopravou. Brno, 2009. Diplomová práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta, Katedra mezinárodního a evropského práva.

[5] MERKERT, Rico. DIE LIBERALISIERUNG DES SCHWEDISCHENEISENBAHNWESENS –EIN BEISPIEL VERTIKALER TRENNUNGVON NETZ UND TRANSPORTBETRIEB. Potsdam, 2003. Diskusní příspěvek. UNIVERSITÄT POTSDAM, WIRTSCHAFTS- UND SOZIALWISSENSCHAFTLICHE FAKULTÄT. [online] Dostupné z: https://publishup.uni-potsdam.de/opus4-ubp/frontdoor/deliver/index/docId/1277/file/vwd62.pdf

[6] Railways Act 1993. In: Wikipedia: the free encyclopedia [online]. San Francisco (CA): Wikimedia Foundation, 2001- [cit. 2020-03-25]. Dostupné z: https://en.wikipedia.org/wiki/Railways_Act_1993

[7] ZUG2013. Untergang des InterRegio - Ein Opfer der Bahnreform? | Eine DOKU von Zug2013. In: Youtube [online]. 12. 4. 2019 [cit. 2020-03-27]. Dostupné z: https://www.youtube.com/watch?v=pQjV1dqH2oU&

[8] ARD. Wegezoll: Reiche Bahn lässt Regionalverkehr ausbluten | quer | BR | ARD. In: Youtube [online]. 28. 9. 2012 [cit. 2020-03-27]. Dostupné z: https://www.youtube.com/watch?v=eRk10xNzE4c

[9] WOLF, Winfried. Bahnprivatisierungen. WOLF, Winfried. Abgrundtief + bodenlos: Stuttgart21 und sein absehbares Scheitern. Köln: PapyRossa, 2017, s. 161–185. ISBN 978-3-89438-638-2.

[10] Polskie Koleje Państwowe. In: Wikipedia: the free encyclopedia [online]. San Francisco (CA): Wikimedia Foundation, 2001- [cit. 2020-03-29]. Dostupné z: https://pl.wikipedia.org/wiki/Polskie_Koleje_Pa%C5%84stwowe

[11] Finrail to be separated from VR Group. Prime Minister's Office [online]. Helsinki [cit. 2020-03-29]. Dostupné z: https://vnk.fi/en/article/-/asset_publisher/10184/finrail-eriytetaan-vr-konsernista

[12] ŠINDELÁŘ, Jan. Znárodnění: Britská vláda snímá z železničních dopravců riziko tržeb, pozastavila licence. Zdopravy.cz [online]. Praha: Avizer Z, 2017, 25. 3. 2020 [cit. 2020-05-13]. Dostupné z: https://zdopravy.cz/znarodneni-britska-vlada-snima-z-zeleznicnich-dopravcu-riziko-trzeb-pozastavila-licence-45593/